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谈对行政诉讼案件协调的思考

  发布时间:2015-12-23 16:55:57


    行政诉讼法规定,行政案件不适用调解,但是协调、和解这类带有调解实质解决纠纷的方式越来越频繁地出现在行政诉讼之中。尝试协调这一新的结案方式,对于化解复杂的行政争议,使得一些行政诉讼案件得以“案结事了”,有效地缓解了公民和行政机关之间的关系。起着极为重要的作用。为此,笔者结合审判实践,根据行政诉讼案件协调的现状、存在的问题,谈一下对行政诉讼协调案件程序和结案方式的思考,以供参考。

    一、行政诉讼协调案件结案的状况

    今年以来行政诉讼协调结案数比去年同期大幅度上升,这说明当前诉讼协调在行政诉讼中越来越被审判运用。从协调结案案件的类型看,多为与当事人切身利益相关及涉及财产权类的行政案件。协调结案主要以达成和解,由原告或上诉人撤诉为方式。主要有以下六种情形:一是行政机关具体行政行为有一定的瑕疵。不适宜判决撤销或者确认违法的案件;二是行政机关不履行法定职责。此类案件通过法院协调,行政机关依法履行了义务,从而及时化解双方矛盾;三是行政赔偿案件。通过协调,当事人的权益得到有效的保障;四是民行交叉案件。通过协调涉及民事权益的第三人与原告达成和解,彻底解决争议;五是涉及自由裁量权的行政案件。在自由裁量的范围内进行协调,化解矛盾;六是法律和政策界限不清的案件。涉及群体性的、矛盾易激化的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平、公正和主要事实清楚的原则,组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对公权力和行政相对人的权益进行利益的平衡,促使原告、上诉人撤回诉讼,彻底解决行政纠纷,及时有效地化解官民矛盾,减少当事人讼累,节约诉讼成本,提高诉讼效率,在司法实践中逐渐被广泛的运用,取得了良好的社会效果。

    二、协调结案存在的问题

    由于调解在行政诉讼中缺乏法律依据,协调案件在适用的范围、协调结案的方式方面存在诸多问题,表现在:

    (一)协调结案方式没有法律依据。由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解,使得法官所做的协调和解工作没有记录,始终处于“暗箱操作”状态,在诉讼中不能反映法院的工作量。行政纠纷虽然通过协调得到了解决,但是结案方式却没有法律依据,多数做法是以裁定准予撤诉的方式结案,这一结案方式无法应对多种多样不同情况的协调案件。

    (二)协调协议不能及时履行的,事后对当事人没有法律约束力。由于行政诉讼法禁止调解,对协调和解也未作任何规定,由于缺乏法律依据,当事人通过协调达成的和解协议不能经法院依法确认,一旦原告撤诉,如行政机关或有利害关系的第三人不履行事前承诺,对其也无法制约,原告将求助无门。

    (三)随意扩大协调案件的范围,侵犯行政相对人的利益。对不应纳入协调范围的行政处罚案件也进行协调。协调时采取“以压促调”“以判压调”“以拖压调”等办法,一旦见到和解协议,不加审查一律准予撤诉,这种协调不但违背了自愿调解的原则,也背离了行政诉讼对行政行为进行合法性审查、监督行政机关依法行政的目的,侵犯了行政相对人的利益。如处罚决定定性错误的,本不该处罚,由重调轻,相对人虽然没有异议,但是已经属于违法协调。

    (四)协调案件缺乏有效的司法监控,导致公权力的滥用。有的行政机关为免于承担败诉责任,会以牺牲公共利益或他人利益为代价换取原告的和解,从而达到撤诉息讼之目的。而法院对当事人达成的和解协议缺乏必要的司法审查,易放纵公权力的滥用。

    (五)案件的审限过长,影响审判效率。协调意味着法官需要做大量的说服、教育、解释、沟通工作,甚至需要做和解协议的履行工作,特别对于一些矛盾易激化的案件、涉及群体性案件有时还需要进行“冷处理”,这势必增加法官的工作量,拖长案件的审限,影响审判的效率。

    三、行政诉讼协调的程序

    由于行政诉讼没有协调、调解的法律依据,所以,协调案件没有相应的程序要求。协调的提出、协调的原则、协调的案件类型、协调结案的方式均无相关的规定,属于审判实践中探索的内容,掌握的标准也不尽一致。由于受行政诉讼不适用调解的影响,协调案件的材料不记录不入卷,协调案件时所做的工作在卷宗中不显示,更不能在裁判文书中显示,结案方式一律采用裁定准予撤诉。近两年来要求协调结案率越来越高,协调案件逐渐由“地下”转为“地上”,为适应审判的要求,都在积极探索诉讼协调的程序和结案方式。从审判实践中,笔者认为,行政诉讼协调应遵循以下程序和方式:

    (一)行政诉讼协调的程序。

    1、协调的提出。协调的意向可以由当事人提出,也可以由法院主动提出。根据具体行政行为合法性审查的要求,行政诉讼协调案件应该坚持合法性原则。协调之前,应当查清事实,明确当事人争议的焦点,分清当事人的权利义务。在此基础上无论是当事人提出还是法院依职权进行协调,均可以依笔录的形式记载入卷,或者将当事人的书面申请入卷。启动协调程序之后,在庭审前、庭审中、庭审后均可以进行协调。

    2、协调的进行。立案前可以进行指导协调 ,法官根据当事人的诉讼请求是否可诉,诉讼目的是否能够达到,告知其诉讼风险和成本,让其衡量利益得失,劝导当事人尽量自行协商解决,慎重选择诉讼。立案后开庭之前,根据当事人的诉辩理由及提供的证据,组织证据交换,发现案情简单且能查明的,在确定双方的争议焦点之后,奔着尽快达到原告的诉讼目的、减轻当事人和法院的诉讼负担,原则应及时进行协调。这类案件一般是给付类型的案件和不履行法定职责的案件以及一些起诉超期、原告不具备诉讼主体资格等不具备起诉条件的案件。

    在庭审中,法官可以根据庭审查明的情况,审时度势,多做一些法律释明工作,促使被告主动改变或撤销其违法行为,促成缺乏法律依据的原告终止诉讼,抓住机会引导当事人进行协调。如果庭审中出现了协调的机会,但协调不成或需要时间进一步协调,尽量不当庭协调,庭后可以多次做工作,做工作时要讲究策略和方法,善于借助“外力”,采取灵活多样的方式进行协调。

    3、行政诉讼协调案件采用合议制。发挥每个审判人员协调案件的优势,充分利用集体的智慧和力量,以便对案件的事实和适用法律作出最准确的判断,

    (二)行政诉讼协调结案的方式。

    结合审判实践,笔者认为目前协调结案的方式是:裁定准予撤诉。目前裁定准予撤诉是协调案件最常用的,也是唯一有法律依据的结案方式。行政机关与相对人协调后,达成和解意见或涉及民事纠纷的双方当事人达成协议后,原告主动申请撤诉的;还有一些社会影响大、矛盾尖锐的案件,适用判决结案的社会效果不佳,法院通过协调解决纠纷后,说服原告撤诉的,法院裁定准予撤诉。笔者认为,准予撤诉的裁定书中应当对协调的内容予以确认,如果协议已经履行完毕还应当作出说明,让准予原告撤诉的理由在裁定书中体现出来。

    另外,笔者建议在行政诉讼法中,应当确定调解结案为法定结案方式,根据协调笔录或当事人提交给法庭的和解协议,制作格式化的法律文书“调解书”,这是行政诉讼调解制度建立的标志。

责任编辑:常乐    

文章出处:平顶山法院网    



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