农村土地承包合同是指农村集体经济组织（或者村民委员会）作为发包方，与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源所订立的承包经营合同。2003年3月1日《中华人民共和国土地承包法》( 以下简称《承包法》) 的正式实施，以法律形式肯定了农民的土地承包经营权，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，并且从1998 年开始在农村进行土地二轮承包或延包。《承包法》的实施，使农村土地承包关系进一步完善，促进了农村经济的发展和农村社会的稳定。土地承包经营合同制度也大大提高了农业劳动者的生产积极性，从而使家庭承包责任制成为农业生产的基本经营方式。但是随着农村经济的飞速发展，由于婚嫁、新增人口、户口迁移、土地流转、建设征地用地等原因，农村土地承包纠纷案件也呈逐年上升趋势，并且处理不慎就会使原本对立的承包方与发包方之间矛盾激化，甚至走上上访路线，土地问题日益突出，成为当前影响农村社会稳定的突出问题。本文对我院近几年受理的38起农村土地承包合同纠纷案件进行了调查，初步掌握了此类纠纷的现状以及审判实践中经常出现的问题，分析了产生此类纠纷和问题的原因，并且提出了相应的建议和对策。

     一、农村土地承包合同纠纷的现状

   （一）村委当被告的多

    虽然土地承包合同纠纷中，既有农户之间的纠纷，也有村组起诉村民或农户的，但目前村委当被告的案件较多。村委当被告或因违反民主议定原则单方面拒绝支付土地补偿金，如冯爱蕾与叶县城关乡圪垱店村第四村民组土地补偿款纠纷；或因一地多包，如徐艺晓、赵振江与叶县城关乡程寨村一组承包经营权纠纷；或因在承包期内收回村民土地，或因农户转让承包经营权后另行发包。其中，既有剥夺农村集体组织成员土地经营权的违法行为，也有执行当地政策和依约履行承包合同的“合法”行为。

   （二）共同诉讼较多

    农村土地承包经营纠纷的双方当事人中，发包方的集体组织往往具有单一性，但是作为承包方的农户却因利益相同或者类似往往人数较多，如2008年遵化店镇张庄村委与张聚民等五被告土地承包合同纠纷，2010年洪庄杨乡曹李村村委与丁红木等十被告土地承包经营权纠纷等，2011年任国章等49户村民诉勾长海、叶县龚店乡前棠村二村民组土地承包经营权纠纷······该类案件由于一方当事人人数较多，且该方当事人之间存在着相同或者相似的利益，为了实现自身利益的最大化，他们很容易达成共识，通过集体力量的壮大影响纠纷的解决，达到“众望所归”的目的。该类纠纷由于涉及面广，案情复杂，人数众多，如果处理不慎，很有可能引发集体上访，影响社会的稳定和和谐。

   （三）侵害妇女权益的纠纷增多

   《承包法》第六条规定，农村土地承包，妇女与男子具有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。但是由于我国历史上存在了数千年的重男轻女的思想在农村已经根深蒂固，俗话说:冰冻三尺非一日之寒，侵犯妇女合法权益的现象仍时有发生，近年来甚至有日趋严重的趋势。据统计，叶县人民法院2006、2007两年所受理的妇女在出嫁后，原居住地村委未经法定即程序剥夺出嫁女应享有的土地承包权而引发的纠纷就有8起，较之以往每年一、两起有明显增多的趋势。

   （四）征地或租地补偿费用纠纷增多

    近年来，随着我县城镇化进程的加快，紧靠城镇的土地被大量征用，同时一些大型工程，如燕山水库以及多条高速公路的兴建，相当多的土地被征用，征地补偿费如何公平、公正地分配，成为农民密切关心的问题，伴随着征地款而引发的分配收益纠纷日益突出，如2011年冯爱蕾与叶县城关乡圪垱店村第四村民组土地补偿款纠纷，原告冯爱蕾1991年与王学义结婚，1996在被告处取得责任田一份，2001年与王学义离婚，2007年燕山水库开发，被告拒绝支付原告应得的的土地补偿金而引发纠纷，诉至法院。此外，还有很多土地承包纠纷案件，表面看，可能是诉请继续履行承包合同，或者请求返回承包经营权，但其实质是请求分配因土地被征用或租用而产生的各种补偿费。如杨金平与柿园村委经营权侵权纠纷一案，表面上看是农村妇女承包经营权的侵权问题，但原告出嫁后又要地的真实目的还是那笔可观的土地补偿金。

   （五）基层政府利用职权干预引发纠纷较多

    农村土地属于村集体所有，只有村集体才有权利处置其所有的土地，而出于部门和地方利益的考虑，行政干预和越俎代庖现象时有发生，造成违法承包引发纠纷。这种情况往往在发包成功的背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟就会引发纠纷，且这种情况涉及土地面积较大，处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括以下类型：1、村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包。2、基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地。

    二、农村土地承包合同纠纷的成因及审判实践中的疑难问题  

   （一）农村土地承包合同纠纷的成因

    1、违背民主议定原则

    民主议定原则是《承包法》的强制性法律规定，但是据调查，叶县周边地区有90%的村民认为民主跟自己没有太大的关系，30%的村干部认为所谓的民主只不过是走走形式，什么事还是村长说了算。因为村民自身民主意识的淡薄，以及村干部对民主认识不足，发生纠纷的土地承包合同多为村委会与承包户签订，更有甚者村委会“关门造册, 暗箱操作”，在合同上主动填上张三、李四、王五......根本没有经过民主议定，即没有依法经本集体组织成员的村民会议2/3以上成员或者村民代表的2/3以上同意通过，并报经乡镇主管部门审查备案。在审判实践中，违背民主议定原则所签订的合同是否有效，就成为摆在法官面前的一道屏障。

    2、合同内容不规范

    农业承包合同签订过程中，由于双方法律知识的缺乏，合同内容往往过于笼统、简单，约定的权利义务不明确，导致合同难以履行。如叶县保安镇大辛庄村范春才与该村委侵权一案。范春才承包林地范围是“西致淹没处”，而实际上该承包地西边是隶属于该村的东风岭水库，由于水位因降雨量范围不同，淹没的范围并不确定，尤其是近年，该水库已经几近干涸。范春才就认为，既然西至淹没处，以前水库都属于淹没区，现在水干了，整个水库应归其承包；而村委认为，淹没区应指水库容量最大时的状况，西至淹没区就是到水库边，双方因此发生纠纷，类似的争议还有很多。

    3、土地经营权的流转不规范

    农户之间的土地承包经营权的流转多采取口头协议的形式，随意性较大。即使签订了书面合同，在合同中也没有对流转期限、流转价格和违约责任等做出明确规定，因而留下纠纷隐患。如华世卿、华为民土地承包经营权纠纷一案中，原告华世卿因外出打工，为便于耕种，口头与华为民约定互换双方的土地承包经营权，原告诉称他与被告之间约定了三年的互换协议，被告予以否认，经村干部调解未果，诉至法院。

    4、土地效益的大幅提升、农民利益分化

    近年来, 我国对农村、农业和农民问题重视度达到了历史上从未有过的水平, 对农业发展的支持也是空前的，如免去农业税，增加粮种补贴，在一定程度上放松了对土地流转的限制等。在这种形势下, 土地的收益所带来的诱惑是巨大的,部分在城镇打工的村民也开始返家承包土地，以求更好的收入。原先许多被弃的土地开始有人争相耕种, 承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁, 农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因, 土地效益的增加则成了土地纠纷增多的根本原因。

    （二）审判实践中应注意的疑难问题

    1、合同性质的认定

    如何对农村土地承包经营合同的性质进行定性，直接影响到处理该类合同纠纷时的法律适用，是适用合同法，或适用民法等。学术界关于此类合同的性质存在行政合同说、民事合同说两种观点。行政合同说认为，农民通过与政府签订行政合同获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经营自主权，其收益直接与劳动成果挂钩，政府以行政合同代替行政命令或指令性计划。民事合同说认为，农地承包合同如同企业承包经营合同一样是平等主体间签订的双务、有偿、诺成合同。

    2、违反法律规定的民主议定原则的承包合同是否都应认定无效

    前文曾经提到过，违背民主议定原则所签订的合同是否有效，已经成为法官在处理此类纠纷的一道屏障，我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，如《农村土地承包法》第十八条规定：“承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况法律还有特别的规定，《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。但土地承包合同又因地上附着物生长周期长，季节性强等原因有其区别于其他合同效力认定的现实特殊性。最高院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）（法释[1999]15号）第二条、第二十五条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效但可对该承包合同的有关内容进行适当调整，就很好的体现出了这一问题的现实行与重要性。因此，此类合同的效力认定对正确处理土地承包合同纠纷有着不可忽视的重要意义。

    三、解决农村土地承包纠纷及相关疑难问题的意见

   （一）化解农村土地承包合同纠纷的建议

    1、深入贯彻民主义议定原则，同时引入情势变更原则

    民主原则是我们党和政府的生命力，是社会和谐的灵魂，是制定法律法规的主旋律。然而现实生活中，广大村民及村民自治组织民主意识的淡薄，使得我们许多相关规定形同虚设。因此，在广大民众中进行民主意识的宣传教育，是广大人民充分认识到自己是集体组织的主人，同时认真遵守《土地管理法》、《村民组织法》及相关法律规定的集体经济组织在对外发包时必须经村民会议2/ 3 以上成员或2/ 3 以上村民代表同意，并有发包方的法人代表签字盖公章，承包方的签字盖章，写明所包地块的位置亩数及四至，然后报经乡镇主管部门审批，并盖有主管部门公章，最后报经县级主管部门审查备案的程序。同时对特殊原因违背民主议定原则签订的的合同，不简单地以合同不符合法律规定、权利义务失衡为由宣布合同无效，以维护土地投入现状，不中断、不损害土地生产。

    2、规范农村土地经营权的流转

   《承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转”；第五十八条规定，“任何组织和个人擅自截留扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”。法律赋予农民的权益在实践中却得不到体现，主要原因是农民在实施土地经营权流转时大多以口头协议形式，不能明确规定流转土地的年限、收益。为此建议农民在进行土地流转时，一定要签订土地流转合同，在承包期内明确流转年限，确定流转价格和违约责任，并规定不能改变其农业用途。对于村干部因剥夺农民土地经营权而获得的收益尽快退回农民，以维护《承包法》的威严。

    3、引入调解机制，处理土地纠纷中的“红眼病”现象

    正如前文所提到的，新政策及新形势的出现致使土地效益大幅度提升已经成为土地承包纠纷增加的根本原因，许多村民为了获得更更好的收益，引发纠纷。但是农村相对城市而言，又有其自身特点，村民较为朴实，社会结构较为稳定，同村农民之间大多沾亲带故或为几代邻居，因此做好调解工作，更有利于化解矛盾、定纷止争。在审理过程中，坚持以调解为主导，多做说服教育和疏导工作，争取当事人在友好协商、平等谈判中共同寻求解决纠纷的方法。充分发挥农村优秀传统文化的引导作用，利用老长辈、老党员、老干部的力量参与支持调解，以灵活有效的措施实现社会效果及法律效果的统一。司法实践中，调解已经在解决农村土地纠纷中显示了其独特的审判效果和社会效果。

  （二）解决审判实践中疑难问题的意见

    1、合同性质的认定

    笔者认为我国独特的社会制度，使得农村土地的所有权和适用权相分离，这也使得农村土地承包经营合同成为一种非常特殊的合同，它既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些特征。所以我们不能简单的从行政法或民法的角度来绝对法律的适用，而是应从合同双方的权利义务的具体构成上综合考虑、分析，进而选择适用法律。在这点上霍菲尔德①的法律关系元形式理值得借鉴，该理论认为，对复杂的、非典型的法律关系进行分析的最好方法就是将其析分为若干最基本的法律关系，就像化学家对化合物进行的元素分析一样。尽管该理论中的一些具体的法律概念暂时还很难融入我国的法律体系，但其中将法律关系中的权利看成是权利束---组权利的集合的方法，具有普遍性，同样可以适用于对我国农村土地承包经营合同的法律分析，根据案件的不同，灵活、综合适用行政法律、法规和民事法律、法规。

    2、违犯民主议定原则的合同并非全部无效

    民主议定原则虽然在秃顶承包合同中有着举足轻重的地位和作用，也有许多法律法规对此原则以法律条文的形式

    予以确定，但是如前文所述土地承包合同又有着不同于其他合同的特殊性，如：农产品生产周期长，季节性强，与农民生活息息相关等。同时最高院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）（法释[1999]15号）第二条、第二十五条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。我们有理由认为最高院此项规定对承包合同效力的认定具有普遍意义，因为人民法院对同一事实关系的法律认定须保持一致，同一份承包合同的效力认定结果不应由于诉讼主体或诉讼请求的不同而会有所不同。最高院就承包合同违反民主议定原则的无效请求设定了1年的除斥期间，即只要在承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此认定合同无效。

    结束语：如何妥善处理农村土地承包经营权纠纷是当前人民法院乃至党委、政府所面临的一个具有挑战意义的课题。除了要求承办案件的法官要有高度的社会责任感、严格依法办案之外，在现实国情之下，如何进一步完善涉及农村土地承包经营方面的法律法规，如何增强政府和农民依法办事、守约诚信的意识也许对于解决农村土地承包经营权纠纷更具有治本之效。