1998年7月3日，国务院颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），该文件明确了我国住房体制改革的目标，并且提出建立以经济适用住房为主的多层次住房供应体系。该文件是我国住房体制改革的纲领性文件，根据文件精神，住房和城乡建设部（原建设部）、国家计委、国土资源部、中国人民银行于当年单独或联合下发了《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》、《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《经济适用住房价格管理办法》、《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》等规范性文件，与经济适用房建设相关的土地政策、金融政策、税收政策、价格政策得以明确。2004年5月13日，住房和城乡建设部（原建设部）、发改委、国土资源部、人民银行发布了《经济适用住房管理办法》（建住房[2004]77号），明确了经济适用房的定义、建设标准、供应对象和销售价格，我国的经济适用房制度最终得以确立。与此同时，地方政府根据实际执行中的需要，相继制定了经济适用住房管理办法及实施方案。以《经济适用住房管理办法》为中心、单行部门规章及地方法规、规章、国家政策共同构成了我国经济适用房制度体系。

    经济适用房法律制度是指以经济适用房立法为核心，以政府为责任主体，以保护低收入公民居住权为内容的一整套法律和制度安排或法律运行机制。通过以上分析可知，我国在建立和完善经济适用房制度的过程中，逐步颁布了一系列的法律法规以规范经济适用房的建设、分配、交易等环节，经济适用房法律制度初步建立。但是，伴随着经济适用房制度的运行，各种问题逐渐暴露出来，从申请程序繁琐、倒号骗购之乱到如今某些地方的经济适用房遭弃购等，新旧问题的不断累积，使得本来有着良善愿景的经济适用房制度陷入了尴尬的境地。哪里出了问题，又是怎样的原因呢？

    一、经济适用房制度存在的法律缺陷

    1．经济适用住房立法中存在的问题

    （1）效力层次低。通过上述分析即知，与经济适用房相关的法律规范包括国务院的决定、通知，以及部门规章、地方政府颁布的地方性法规，法律效力层次不一且效力等级过低，我国有关住宅方面的法律、法规至今尚未出台。行政法规及部门规章仅规定了经济适用房特定方面的问题，相互之间不能很好地衔接，缺乏系统性。经济适用房的这种低效力、多层次的立法状况与经济适用房在整个住房保障制度中的地位极不相称。

    （2）地方法规、规章不明晰，过于混乱。《经济适用住房管理办法》虽然对经济适用房的概念、优惠和支持政策、建设管理、价格管理等做出了规定，但对于经济适用房购房人资格的认定、申请等事项采取了统一授权地方政府解决的方式。例如该办法第二十四条之规定，经济适用住房管理应建立严格的准入和退出机制。经济适用住房由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售。经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。市、县人民政府应当制定经济适用住房申请、审核、公示和轮候的具体办法，并向社会公布。如此规定，地方政府可以根据地方经济发展的具体情况，制定与地方经济发展相适应的具体规定，但是，也是由于经济适用住房法规规范对具体的原则、操作方法没有做出具体规定，致使地方政府在具体操作的过程中，权限过大，各个地方难以统一。例如，《武汉市经济适用住房管理办法》规定经济适用房购买者须取得房屋所有权证、土地证五年后才可上市流通，而《浙江省经济适用住房管理办法》规定经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价格上市出售。具体年限由市、县人民政府规定，但不得少于3年。综上，经济适用住房立法存在上位法规范粗略、下位法规范杂乱的情况，降低了法律规范的实效，阻碍了经济适用房制度的有序发展。

    （3）落后的制度建设，不能与经济适用住房的新发展相适应。随着我国住房体制的不断改革，经济适用住房的性质及其在整个住房保障体系中的地位也已经发生了改变，但是，经济适用住房的制度建设落后于实际需要，保障对象及保障范围未能及时调整，存在着保障范围过大、公共资源不能有效分配，甚至背离了经济适用住房的保障性质，本应得到保障的中低收入家庭难以享受到制度的利益。

    （4）与社会保障法的关系尚未理顺。社会保障法是在调整以国家、社会、全体社会成员为主体，保障社会成员的基本生活需要及解决部分特殊社会群体的生活困难群体的生活困难的过程中而发生的各种权利和义务关系的法律规范的总称。社会保障法的特征可做以下归纳：第一，严格的法定性，即保障对象的范围有明确的界定；第二、具有实现社会公平而后促进经济发展的功能；第三、实体法和程序法的统一性，既规定了社会保障的适用对象、条件，又规定了实施的程序。住房保障法和社会保障法的共性在于：均以政府为责任主体；以实现社会的公平正义为共同的价值取向；实体法和程序法均规定在同一部法律当中等。但是，即便如此，以经济适用房制度为核心的住房保障制度仍未纳入以社会福利、社会保险为主要内容的社会保障法体系当中。如此以来，经济适用房在解决中低收入家庭方面的作用难以有效发挥，作用难以保证。

    2．经济适用住房制度实际执行过程中存在的问题

    （1）经济适用房产权界定不明，产权主体不一致。现行《经济适用住房管理办法》第三十条规定，经济适用住房购房者拥有有限产权。这与一般商品房的完全产权不同，一般商品房的购房者在办理完成房屋过户登记手续时，即取得房屋的完全产权，可以依法自由使用和处分该房产。经济适用住房的有限产权则为购房者在办理产权登记手续后，虽然取得房屋所有权证和土地使用证，但对房屋和土地拥有的仅为部分产权，仅有占有、有限使用和有限处分的权能，政府享有收益和部分处分的权益，经济适用房产权主体不一致。同时，因我国对房屋的转让、抵押采用的是“房地一体主义”，但是目前的经济适用房建设用地系划拨取得，房屋购买者支付的价款只包括房屋价格，经济适用房的房屋产权与地产权分离，购买者对房屋产权的行使受到限制。

    （2）经济适用房转让过程中存在着规避规定的“黑白合同交易”问题。目前，对于经济适用房的转让销售问题，从相关规定来看，我国适用的是持有年限限制原则。《经济适用房管理办法》规定，购买经济适用住房不满５年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。但是，在经济适用房转让过程中存在着“黑白合同交易问题”，即对于不满上市交易期限的经济适用房，买卖双方为了规避未满5年不得上市交易的政策，表面上签订合同按原价交易，私下里签订“黑合同”，按售价更高的市场价交易，逃避监管，严重影响了经济适用房建设调控社会经济和居住环境功能的发挥。

    （3）经济适用房监管主体责任缺失、监管不到位，监管方式不科学

    ①监管主体责任缺失。享有居住权是公民的一项基本权利，为公民提供住房是现代政府的责任。在经济适用房制度中，强调政府的责任尤其重要。在经济适用房的建设中，划拨土地的提供、规划设计、各种行政事业性收费的减免、套型比例、组织建设、价格管理、准入和退出机制等，均离不开地方政府的支持和参与。经济适用房制度的正常运行和完善均离不开地方政府。但是在实践中，由于土地出让金收入占到了地方财政收入相当大的比例，地方政府的自身利益与经济适用房建设之间存在直接的冲突，在没有相应责任约束的情况下，地方政府往往倾向于只顾眼前利益而放弃经济适用房建设所带来的长远利益及社会利益。目前的经济适用房制度缺少对政府的责任规定，直接导致了经济适用房制度执行效果不明显。

    ②监管不到位。我国目前的经济适用房规范主要侧重于对申购者的资格条件的监管，对房地产开发商及其他中介机构的监管相对薄弱，对经济适用房的权力实施者即政府及其相关部门的权力行使方面存在监管盲区，缺乏对权力的监督制约机制。如此，必然导致政府监管权力的滥用，为权力寻租提供了条件，导致腐败行为的发生，扰乱了经济适用房制度的健康发展。

    ③监管方式缺乏有效性。经济适用房制度设立的初衷即为解�