1998年7月3日，国务院颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），该文件明确了我国住房体制改革的目标，并且提出建立以经济适用住房为主的多层次住房供应体系。该文件是我国住房体制改革的纲领性文件，根据文件精神，住房和城乡建设部（原建设部）、国家计委、国土资源部、中国人民银行于当年单独或联合下发了《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》、《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《经济适用住房价格管理办法》、《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》等规范性文件，与经济适用房建设相关的土地政策、金融政策、税收政策、价格政策得以明确。2004年5月13日，住房和城乡建设部（原建设部）、发改委、国土资源部、人民银行发布了《经济适用住房管理办法》（建住房[2004]77号），明确了经济适用房的定义、建设标准、供应对象和销售价格，我国的经济适用房制度最终得以确立。与此同时，地方政府根据实际执行中的需要，相继制定了经济适用住房管理办法及实施方案。以《经济适用住房管理办法》为中心、单行部门规章及地方法规、规章、国家政策共同构成了我国经济适用房制度体系。

    经济适用房法律制度是指以经济适用房立法为核心，以政府为责任主体，以保护低收入公民居住权为内容的一整套法律和制度安排或法律运行机制。通过以上分析可知，我国在建立和完善经济适用房制度的过程中，逐步颁布了一系列的法律法规以规范经济适用房的建设、分配、交易等环节，经济适用房法律制度初步建立。但是，伴随着经济适用房制度的运行，各种问题逐渐暴露出来，从申请程序繁琐、倒号骗购之乱到如今某些地方的经济适用房遭弃购等，新旧问题的不断累积，使得本来有着良善愿景的经济适用房制度陷入了尴尬的境地。哪里出了问题，又是怎样的原因呢？

    一、经济适用房制度存在的法律缺陷

    1．经济适用住房立法中存在的问题

    （1）效力层次低。通过上述分析即知，与经济适用房相关的法律规范包括国务院的决定、通知，以及部门规章、地方政府颁布的地方性法规，法律效力层次不一且效力等级过低，我国有关住宅方面的法律、法规至今尚未出台。行政法规及部门规章仅规定了经济适用房特定方面的问题，相互之间不能很好地衔接，缺乏系统性。经济适用房的这种低效力、多层次的立法状况与经济适用房在整个住房保障制度中的地位极不相称。

    （2）地方法规、规章不明晰，过于混乱。《经济适用住房管理办法》虽然对经济适用房的概念、优惠和支持政策、建设管理、价格管理等做出了规定，但对于经济适用房购房人资格的认定、申请等事项采取了统一授权地方政府解决的方式。例如该办法第二十四条之规定，经济适用住房管理应建立严格的准入和退出机制。经济适用住房由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售。经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。市、县人民政府应当制定经济适用住房申请、审核、公示和轮候的具体办法，并向社会公布。如此规定，地方政府可以根据地方经济发展的具体情况，制定与地方经济发展相适应的具体规定，但是，也是由于经济适用住房法规规范对具体的原则、操作方法没有做出具体规定，致使地方政府在具体操作的过程中，权限过大，各个地方难以统一。例如，《武汉市经济适用住房管理办法》规定经济适用房购买者须取得房屋所有权证、土地证五年后才可上市流通，而《浙江省经济适用住房管理办法》规定经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价格上市出售。具体年限由市、县人民政府规定，但不得少于3年。综上，经济适用住房立法存在上位法规范粗略、下位法规范杂乱的情况，降低了法律规范的实效，阻碍了经济适用房制度的有序发展。

    （3）落后的制度建设，不能与经济适用住房的新发展相适应。随着我国住房体制的不断改革，经济适用住房的性质及其在整个住房保障体系中的地位也已经发生了改变，但是，经济适用住房的制度建设落后于实际需要，保障对象及保障范围未能及时调整，存在着保障范围过大、公共资源不能有效分配，甚至背离了经济适用住房的保障性质，本应得到保障的中低收入家庭难以享受到制度的利益。

    （4）与社会保障法的关系尚未理顺。社会保障法是在调整以国家、社会、全体社会成员为主体，保障社会成员的基本生活需要及解决部分特殊社会群体的生活困难群体的生活困难的过程中而发生的各种权利和义务关系的法律规范的总称。社会保障法的特征可做以下归纳：第一，严格的法定性，即保障对象的范围有明确的界定；第二、具有实现社会公平而后促进经济发展的功能；第三、实体法和程序法的统一性，既规定了社会保障的适用对象、条件，又规定了实施的程序。住房保障法和社会保障法的共性在于：均以政府为责任主体；以实现社会的公平正义为共同的价值取向；实体法和程序法均规定在同一部法律当中等。但是，即便如此，以经济适用房制度为核心的住房保障制度仍未纳入以社会福利、社会保险为主要内容的社会保障法体系当中。如此以来，经济适用房在解决中低收入家庭方面的作用难以有效发挥，作用难以保证。

    2．经济适用住房制度实际执行过程中存在的问题

    （1）经济适用房产权界定不明，产权主体不一致。现行《经济适用住房管理办法》第三十条规定，经济适用住房购房者拥有有限产权。这与一般商品房的完全产权不同，一般商品房的购房者在办理完成房屋过户登记手续时，即取得房屋的完全产权，可以依法自由使用和处分该房产。经济适用住房的有限产权则为购房者在办理产权登记手续后，虽然取得房屋所有权证和土地使用证，但对房屋和土地拥有的仅为部分产权，仅有占有、有限使用和有限处分的权能，政府享有收益和部分处分的权益，经济适用房产权主体不一致。同时，因我国对房屋的转让、抵押采用的是“房地一体主义”，但是目前的经济适用房建设用地系划拨取得，房屋购买者支付的价款只包括房屋价格，经济适用房的房屋产权与地产权分离，购买者对房屋产权的行使受到限制。

    （2）经济适用房转让过程中存在着规避规定的“黑白合同交易”问题。目前，对于经济适用房的转让销售问题，从相关规定来看，我国适用的是持有年限限制原则。《经济适用房管理办法》规定，购买经济适用住房不满５年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。但是，在经济适用房转让过程中存在着“黑白合同交易问题”，即对于不满上市交易期限的经济适用房，买卖双方为了规避未满5年不得上市交易的政策，表面上签订合同按原价交易，私下里签订“黑合同”，按售价更高的市场价交易，逃避监管，严重影响了经济适用房建设调控社会经济和居住环境功能的发挥。

    （3）经济适用房监管主体责任缺失、监管不到位，监管方式不科学

    ①监管主体责任缺失。享有居住权是公民的一项基本权利，为公民提供住房是现代政府的责任。在经济适用房制度中，强调政府的责任尤其重要。在经济适用房的建设中，划拨土地的提供、规划设计、各种行政事业性收费的减免、套型比例、组织建设、价格管理、准入和退出机制等，均离不开地方政府的支持和参与。经济适用房制度的正常运行和完善均离不开地方政府。但是在实践中，由于土地出让金收入占到了地方财政收入相当大的比例，地方政府的自身利益与经济适用房建设之间存在直接的冲突，在没有相应责任约束的情况下，地方政府往往倾向于只顾眼前利益而放弃经济适用房建设所带来的长远利益及社会利益。目前的经济适用房制度缺少对政府的责任规定，直接导致了经济适用房制度执行效果不明显。

    ②监管不到位。我国目前的经济适用房规范主要侧重于对申购者的资格条件的监管，对房地产开发商及其他中介机构的监管相对薄弱，对经济适用房的权力实施者即政府及其相关部门的权力行使方面存在监管盲区，缺乏对权力的监督制约机制。如此，必然导致政府监管权力的滥用，为权力寻租提供了条件，导致腐败行为的发生，扰乱了经济适用房制度的健康发展。

    ③监管方式缺乏有效性。经济适用房制度设立的初衷即为解决中低收入家庭的住房困难，因此经济适用房的产权交易必然要受到限制。经济适用房制度中的市场准入、政府限价、限制转让等制度规定均体现了这一点。但是，我国对于经济适用房制度的相关规范缺乏对经济适用房交易限制的科学性和动态性的规定。《经济适用房管理办法》第三十条规定，“经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易……”、第三十三条规定“个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。”等。地方政府也出台了与此相配套的规定，但是这些规定均为非禁止性的法律规定，且这些规定均停留在静态的占有和使用权不被转移的层面，缺乏制约的有效性，对深层面问题的针对性不强。

    3．法院在处理涉及经济适用房案件时面临的司法难题

    以笔者在实践中处理的一件案件为例，2005年10月26日，原告吴某与被告石某签订了房屋买卖合同，约定被告石某将申请购得的位于本市的房屋一套出售给原告吴某，原告吴某再向被告石某支付房屋价款后，即入住该房屋，此后，被告石某未依照合同约定协助原告吴某办理该房屋的产权变更登记手续，原告吴某将被告石某起诉至法院，请求法院依法确认其与被告石某签订的房屋买卖合同有效，被告石某协助其办理房屋的产权变更登记手续。在审理该案的过程中发现，争议的房屋属经济适用房，对于该案的处理，形成了两种意见：一种意见认为根据合同法的规定，双方签订的合同是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效；另一种意见认为根据《经济适用住房管理办法》第三十条之规定，经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易……。原被告双方进行的这一转让经济适用房的行为应认定为无效。如果采用第一种意见，原告作为胜诉方，将面临无法办理过户手续的情形；如果采用第二种意见，明显违背民法中的诚实信用原则和法律适用原则。司法面临着尴尬的地位，司法的这种尴尬根源在于我国经济适用房制度理论、理念及立法的滞后。

    二、经济适用住房法律制度的完善

    （一）将经济适用住房纳入社会保障的范畴，制定较高位阶的法律

    社会保障制度对于保障国民的生存和发展有着不可替代的地位和作用。从法的层面而言，社会保障法是关于维持并发展国民的生存权为目的的社会给付的法律体系。前已述及，住房是居民生活必需品之一，住房保障应当属最低生活保障的组成部分，是社会保障的重要组成部分，若以法律规范的形式明确以经济适用房制度为主要内容的住房保障是最低社会保障制度的内容之一，既有利于完善社会保障制度，也有利于经济适用房地位的确立，从而使经济适用房制度更好地运行。

    目前，我国的经济适用房法律制度主要表现为以《经济适用住房管理办法》及各地方性规章，效力等级较低。然而，目前直接制定经济适用房法律的时机尚不成熟，可制定行政法规形式的《经济适用住房管理条例》。最终以法律的形式制定《住宅法》，将经济适用房制度收入其中。

    制定高位阶的经济适用房法律制度，可以解决经济适用房制度实际执行不到位的问题，也为司法实践中处理涉及经济适用房交易的案件提供法律依据。

    （二）明确政府责任原则

    政府责任原则是指政府对陷入住房困难的公民负有平等保护的责任，从而增进社会福利并实现社会正义。政府责任的确立，标志着住房保障从福利性质上升到国家责任的高度。

    从宪法的规定来看，政府负有保障人权、帮助生活困难公民的义务和责任。政府有义务为住房困难者提供基本的住房保障，在经济适用房法律制度中规定政府责任原则是宪法对政府人权保障责任规定的具体化。在经济适用房法律制度中，若欠缺政府责任原则的规定，则会使经济适用房制度停留在福利、慈善的性质，丧失了对政府的约束力，使政府缺少紧迫感。

    落实政府责任原则，要对中央政府和地方政府的经济适用房保障责任进行界定，明确权责。我国目前的经济适用房建设模式是由中央政府出台政策、地方政府负责提供资金、土地来建造经济适用房。目前，我国各地经济适用房建设存在各自为政、建设程度、发展规模不一的状况，这些状况的出现与中央政府的职责缺位有着直接的关系。

    （三）确立经济适用房的按份共有所有权制度

    《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”，该规定明确了所有权权能：占有权能、使用权能、收益权能和处分权能。另外，我国实行的是房地一体主义，完整的房地产所有权应该包括完整的房屋所有权和完整的土地所有权。但是，在经济适用房制度中，经济适用房是享受了政府免收土地出让金、税费等优惠的住房，购房者支付的房款仅为房屋的价格而不包括土地的价格，购房者的土地使用权仅为占有权能、使用权能及部分的处分权能，因而，在此情形下，购房者对于房屋所有权的行使，受到很大限制。混乱的经济适用房所有权制度，已经造成了制度运行中纠纷的产生，并且不利于经济适用房的正常流转。若从根本上解决这些问题，可尝试建立经济适用房的按份共有所有权制度。

    1．按份共有所有权制度的法律依据

    《物权法》第九十三条规定：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”，第九十四条同时规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”。在经济适用房制度中，政府和购房者的出资额数额确定，经济适用房的共有应属于按份共有。

    另外，《物权法》第九十七条规定:“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”，第一百零一条同时规定：“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利。”。通过分析以上条文可以，政府可享有对经济适用房的部分处分权、表决权以及优先购买权。

    上述规定为经济适用房按份共有产权的确立提供了法律依据。

    2．按份共有所有权制度的积极意义

    按份共有所有权制度的确立有利于建立经济适用房退出机制。目前的经济适用房权属不清，保障房缺少退出机制，因而失去了循环用于住房保障的功效，致使政府每年不断投入大量的财力物力建设经济适用房，但仍不能满足社会的需要。按份共有所有权制度的确立，能够保障购房者的利益，激励购房者在适当条件下推出经济适用房市场。

    按份共有所有权制度的确立有利于遏制经济适用房交易中的权力寻租、投机骗购现象。与商品房相比，经济适用房的价格较低，若在市场上流通，具有较大的利润空间。经济适用房的申购条件虽然严格，但是，实际上投机购买经济适用房，转卖谋利的现象依然严重，经济适用房应有的作用不能发挥。按份共有所有权制度的建立可规制经济适用房的交易，进而消除经济适用房购买者的投机动机，减少违法骗购经济适用房行为的产生。

    综上，确立经济适用房的按份共有所有权制度，可明确政府在经济适用房中的地位，政府可依据此对经济适用房进行回购，从而实现经济适用房在体系内的良性流转，最大程度地发挥经济适用房的保障作用。

    （四）完善与经济适用房法律制度配套的相关机制

    1．建立交易市场信用体系

    在经济适用房的申请、分配中，个人的资格条件起着关键的作用，经济适用房管理部门对经济适用房申请者的资格审核程度有限，很大程度上需要申请者个人的如实申报，这就涉及到了个人的信用问题。经济适用房法律制度的构建和完善需要社会信用体系的支持。一是政府发挥先导作用和组织指导功能。政府要做信用政府，成为全社会诚实守信的典范；同时要制定规范交易信用体系的相关规定。二是加快推进信用信息公开和共享，建立统一的政府公共信息平台，加快信用信息的开放；三是建立严厉的失信惩戒机制。

    2．完善经济适用住房金融支持体系

    解决居民住房问题需要住房金融政策的配合。住房金融可以给住房的建设者提供融资保证，从而扩大住房供给；在住房金融政策的支持下，居民的购房能力可以得到提高，缓解居民低收入与高房价之间的矛盾。一是充分发挥住房公积金的作用；二是商业银行优先发放经济适用住房贷款，保证资金的及时到位；三是设立专业性的住房储蓄信贷机构，提高住房资金的利用效率，促进住房金融的良性循环。

    3．完善交易价格管理制度

    经济适用住房是政策性优惠住房，交易价格具有特殊性。对于经济适用房价格必须进行严格的监管，加强价格监管机制：一是通过立法明确政府物价部门为价格主管部门，将对经济适用住房的监管纳入物价部门的行政管理之中；二是加大价格监管力度，对经济适用房的成本价格、销售价格进行审查监管，确保经济适用住房“经济性”的实现。